고 볼 수 있다.
이집트의 영웅이며 국부(國父)로서 존경을 받고 있는 나세르 대통령은 재임시에 나일강의 기적을 주장하며 나일강의 아스완댐을 건설하여 경제부흥을 이루자고 외쳤다. 아스완댐으로서 이집트가 얼마나 발전할 수 있는가가 대대적인 선전을 통하여 국민들에게 알려졌고 국민들은 아스완댐에 대해 많은 기대를 걸었다. 당시로서는 무모할 만큼 어마어마한 예산이 소요되는 댐 건설이었기 때문에 전 세계의 관심을 모았다.
아스완댐의 가장 큰 목적은 댐의 건설로서 매년 홍수에 시달리는 나일강 유역의 범람을 막아 주어 농업 생산성을 증진하고, 수력발전으로 전기를 공급하며, 상류의 물은 사막에 공급한다는 것이었다. 그러나 막상 엄청난 비용과 대가를 치르고 댐이 완성된 지 몇 십년이 흘렀어도 나일강의 기적은 생기지 않았고 이집트는 아직도 전 세계의 최빈국의 하나이며 댐 건설의 계획시에 예측하지 못한 여러 가지 문제점들이 발생했다.
가장 큰 문제점은 농업에 있었다. 홍수의 방지는 가능했으나 나일강 유역의 범람이 가져오는 비옥한 흙의 유입이 중단되자 농업 생산성은 쇠퇴하였다. 오히려 주산업이었던 면화농업이 낙후되는 기현상을 가져오게 되었다. 나일강이 지중해로 흘러 들어가는 지역은 거대한 삼각주를 이루고 있으며 바닷물과 강물이 합쳐지는 곳에서 예로부터 어업이 발달했었다. 그러나 아스완댐의 건설 후에 나일강의 유량과 수질이 변경되어 어족이 모이지 않아 어업이 급격히 쇠퇴하였다.
아스완 댐이 가져올 수 있는 환경의 변화에 대해 미리 예측하지 못한 결과 일부 편익을 과다 계산하였고 일부 비용은 과소 계산하였거나 누락되었다는 사실이 드러났다. 환경 문제는 단순히 맑은 공기와 깨끗한 물이라는 차원이 아니라 우리의 경제에 큰 영향을 미치며 생존에 관련된 중대한 사항이다. 환경파괴에 대한 비용의 계산이 어렵다는 사실에서 유추할 수 있듯이 비용편익분석은 비용과 편익의 계산에서 가장 심각한 한계점을 가지고 있다.
8. 결론
① 비용편익분석의 한계를 극복하기 위해서는 상상력, 자료, 정보, 지식, 경험, 직관, 이론을 이용해야 한다.
② 비용편익분석의 결과보다도 비용편익분석의 과정을 공개하고 과정을 검토함으로써 비용편익분석의 한계를 극복할 수 있다. 그러기 위해서는 무엇보다도 민주주의가 활성화되어야 하며 토론 문화가 정착되어야 한다.
③ 의사결정에 추가정보를 제공하는 수단, 즉 의사결정의 보조수단으로 사용해야 하며 비용편익분석이 판단을 대체해서는 안 된다. 그러나 비용편익분석이 비록 한계를 가지고 있지만 정보 부족 상태에서의 추측(implicit and uninformed guesses)보다는 낫다. 비용편익분석의 목적은 의사결정이 아니라 의사결정에 관련된 정보를 제공하는 것이다.
④ 비용편익분석은 명백하게 바람직하지 않은 대안, 극단적으로 나쁜 대안을 제외하는 데는 유용하다.
⑤ 비용편익분석은 적용되기 쉬운 정책분야에 주로 사용하는 것이 좋다.
⑥ 비용편익분석을 사용할 수 있다면 성과평가도 문제없이 사용할 수 있는 상황일 것이다. 적절한 성과평가가 가능할 때 비용편익분석이나 비용효과분석을 사용할 수 있다. 결국 비용편익분석이 가능하다는 것은 성과평가가 가능하다는 것과 동일하다.
⑦ 엄격한 비용편익분석모델이 사용되기 어려울 때는 비용편익분석은 여러 가지 변형된 형태로 사용된다. 첫째, 설정된 하나의 목표를 달성하는 여러 대안의 비용을 비교하는 모델이다. 이것을 비용효과분석이라고 하며 이는 뒤에서 별도로 자세하게 설명할 것이다. 둘째, 비용을 고려하지 않고 편익만을 고려하여 의사결정을 하는 것이다. 공해방지사업, 건강보호사업이 대표적인 적용 사례이다. 이는 도덕적이거나 정치적인 판단이 개입되는 경우가 많으며 비용이 얼마나 소요되더라도 시행해야 할 가치가 있는 사업에 관한 의사결정에 유용하다. 셋째, 엄격한 비용편익분석을 요구하지 않고 비용 중에서 화폐가치로 쉽게 환산할 수 있는 비용만을 계산하고 나머지 비용들은 화폐가치로 전환하지 않고 고려하는 의사결정이다. 화폐가치로 전환하지 않는 비용들은 주관적인 판단이 필요하다. 비용만이 아니라 편익 중에서도 쉽게 화폐가치로 환산하기 어려운 편익은 별도로 주관적인 판단을 한다. 결국 이는 화폐가치로 환산한 편익, 비용을 화폐가치로 환산하지 않은 편익, 비용과 함께 고려하여 의사결정을 하는 방법인데, 주관적인 판단을 피할 수는 없다.
⑧ 정부사업은 비용과 편익에 의해 평가하기 어려운 사업이 존재한다. 예를 들어 소득재분배를 위한 정부의 예산지출은 비용편익분석에 의해 평가하는 것이 적절하지 않다. 형평성이라는 화폐가치로 환산하기 어려운 목표를 추구하기 때문이다.
⑨ 우리는 구체적으로 형태가 있는 거대한 사업의 비용과 편익에 대해서는 관심을 갖지만 법규의 문자 하나를 변경함으로써 사회가 치러야 되는 엄청난 비용이나 혹은 사회가 누리게 되는 편익에 대해서는 무관심한 경우가 많다. 정부규제는 설정에 소요되는 직접비용이 작을지 몰라도 규제를 준수하기 위해서 사회가 치러야 되는 대가는 막대할 수 있다. 규제로 인해 사회가 부담해야 하는 비용을 정부예산에 포함시키자는 주장도 있지만 비용의 계산이 용이하지 않기 때문에 어려운 일이다.
⑩ 비용과 산출에 대한 정보만 있을 경우는 서비스 수요와 단위 원가에 기초하여 의사결정을 할 수 있지만 비용편익분석의 사용은 어렵다. 왜냐하면 편익은 산출이 아니라 결과를 의미하기 때문이다. 만약 비용, 산출, 결과에 대한 정보가 있다면 기준예산과 공정한 지분의 개념에 기초한 점증주의적 예산편성을 따르지 말아야 한다. 이러한 정보가 결여 될 경우는 단순한 순위선정기준 혹은 협상과 타협에 의해 사업의 우선순위를 결정하게 될 것이다.
⑪ 비용과 편익을 계산하는 여러 가지 방법이 있을 때는 모두 포함하여 각각 별도의 비용편익분석을 해야 하며, 의사결정자는 여러 가지 방법으로 계산된 비용과 편익을 놓고 선택해야 할 것이다.
참고문헌
하연섭 저, 정부예산과 재무행정, 다산출판사 2010
윤영진 저, 새 재무행정학, 대영문화사, 2010
김동건 저, 비용 편익분석, 박영사 2012
이청수 저, 지방예산론, 브렌즈 2010
신현걸 저, 정부회계, 팀진 2013